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政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)過快、風(fēng)險(xiǎn)不可測(cè)引起高層警惕，一場(chǎng)遏制隱形債務(wù)增長(zhǎng)的風(fēng)暴今年開始在各地刮起。
第一財(cái)經(jīng)記者從消息人士拿到一份某省會(huì)城市財(cái)政局要求統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)的通知，通知要求開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)被列入隱性債務(wù)。該人士表示，這意味著在遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)背景下，當(dāng)?shù)豍PP監(jiān)管將加強(qiáng)，政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目將減少。
其實(shí)，一些地方借PPP模式變相舉債形成政府隱性債務(wù)的舉措已經(jīng)遭到中央部委嚴(yán)打。但PPP項(xiàng)目中形成的政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任是否屬于隱性債務(wù)則有較大爭(zhēng)議。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員孟春認(rèn)為，PPP支出責(zé)任不同于政府債務(wù)和負(fù)債，規(guī)范的PPP項(xiàng)目不涉及隱性債務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有政策文件，PPP支出責(zé)任不屬于上述政策文件明確的地方政府債務(wù)范疇。同時(shí)，隱性債務(wù)一般認(rèn)為是未納入預(yù)算管理、最終需要政府承擔(dān)的債務(wù)，而規(guī)范的PPP項(xiàng)目合同中財(cái)政支出責(zé)任與預(yù)算管理銜接，不涉及“隱性”。此外，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》規(guī)定未納入綜合信息平臺(tái)庫的項(xiàng)目，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。
不過一位財(cái)政部人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，PPP項(xiàng)目如果涉及建設(shè)支出，實(shí)際上都是政府隱性債務(wù)。而未來社會(huì)資本純運(yùn)營(yíng)支出則不是隱性債務(wù)，除非超出了當(dāng)?shù)刎?cái)政可承受能力。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希也認(rèn)為，地方隱性債務(wù)包括建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保，如平臺(tái)公司債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)、PPP項(xiàng)目的債務(wù)、地方國(guó)企僵尸企業(yè)債務(wù)、金融扶貧項(xiàng)目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔(dān)保等。
PPP項(xiàng)目中政府承擔(dān)的中長(zhǎng)期責(zé)任到底有多大規(guī)模？
財(cái)政部近期公布的《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）顯示，經(jīng)對(duì)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫6400個(gè)、總投資約10萬億元的入庫項(xiàng)目2018年1月末財(cái)承報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2015-2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項(xiàng)目2921個(gè)、總投資4.9萬億元，涉及支出責(zé)任4.7萬億元，占支出責(zé)任總額的47.5%，年均支出1581億元。
《報(bào)告》稱，未來PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任，從地區(qū)分布看，中西部地區(qū)支出壓力較大，排名前五的省份分別是湖南、河南、四川、內(nèi)蒙古和云南。從時(shí)間分布看，各年度支出呈先增后減趨勢(shì)?，F(xiàn)有項(xiàng)目存量2024年支出責(zé)任總額將達(dá)到峰值，為5891億元，其后逐年下降。
財(cái)政部稱，開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證是保障項(xiàng)目合同履行、防控中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵?？傮w看，財(cái)政可承受能力10%的限額有力控制了各地PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模，但預(yù)計(jì)253個(gè)市縣支出責(zé)任已超出限額，需引起警惕。
為了給地方狂推PPP項(xiàng)目套上“韁繩”，財(cái)政部設(shè)定了PPP項(xiàng)目支出10%的紅線，即每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
目前PPP項(xiàng)目中的回報(bào)機(jī)制中，分為使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種模式，其中后兩種需要政府承擔(dān)支出責(zé)任，尤其是純政府付費(fèi)類項(xiàng)目。為了遏制政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)，其實(shí)從去年下半年以來，官方對(duì)純政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目一直很慎重。
財(cái)政部金融司司長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅去年11月初公開表示，在PPP項(xiàng)目庫集中清理時(shí)，對(duì)過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。
去年11月中旬，為了防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，去年底財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》提出，審慎開展政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目。對(duì)于通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的項(xiàng)目，不允許進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫，這基本上等于被否定采用PPP模式。
一些省份則直接不做付費(fèi)類PPP項(xiàng)目。湖南省財(cái)政廳今年3月公布的《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購買服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》中，明確僅涉及工程建設(shè)而無實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化（風(fēng)光）帶等工程建設(shè)不得采用PPP模式。
